国外石油城市的经济转型及经验借鉴

作者:数字石油
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发布时间:2013-10-23 10:03:48
来源:数字石油

纪玉山 赵天石 贾成中

吉林大学中国国有经济研究中心,吉林长春,130012
[ 要] 在竞争性领域国有企业和东北等老工业基地调整改造过程中,资源型城市包括石油城市的经济转型具有重要战略地位。本文对国外石油城市的经济转型进行分析,描述影响石油城市经济转型的基本因素,揭示石油城市经济转型必须遵循的基本规律,提出我国石油城市经济转型的若干措施。
[关键词] 国外石油城市;经济转型;经验借鉴
 
石油城市是一种过渡形态,其兴起开始时取决于石油资源的开发,随着石油资源的减少,其后期的兴衰则取决于不依赖石油资源的其它产业的发展和向综合性城市的过渡。从国外石油城市的情况看,其在后期的发展大体上有持续繁荣、停滞或衰退二种不同的结局。美国的休斯敦、加拿大的卡尔加里和前苏联的巴库、委内瑞拉的卡尔马斯以及伊拉克的基尔库克等城市就是这些不同发展结局的典型代表。分析这些城市的成功经验和失败教训对于指导我国老工业基地调整改造过程中石油城市的经济转型具有重要意义。
一、    影响石油城市经济转型的基本因素
石油城市能否顺利实现经济转型,是主客观多种因素共同作用的结果。从国外典型石油城市的发展情况看,主要有以下因素:
1.城市区位。区位是一个包括地理位置、自然资源状况以及在一个更大空间所处的地位等多元素构成的复杂概念。在石油城市发展中,其所处的区位对其经济转型具有重要作用。休斯顿、卡尔加里、巴库、基尔库克、卡尔马斯等城市的归宿之所以不同,首先就在于其区位各不相同。休斯顿是美国南部最大的港口,也是美国中西部地区的主要出海口,又处于墨西哥湾沿岸的石油产区的中心。当由于石油资源特别是市场因素的影响,使石油开采业萎缩时,休斯顿利用南方大港的优势,将外国石油运进休斯顿,支持了其庞大的炼油业和石油化工业,为其它产业的兴起奠定了基础。其优越的地理位置也是吸引大量外资流入的一个重要因素。卡尔加里区位虽不如休斯顿,但其是加拿大最重要的石油产地--阿尔伯达州北部油田区和美、加经济发达区联系的东西两向的交汇点。卡尔加里周围的石油已基本枯竭,但因其优越的地理位置,发展成为加拿大最重要的石油贸易和多项服务中心,形成替代石油开采业的巨大服务业。这是卡尔加里保持繁荣的重要因素之一。与此相反,伊拉克的基尔库克深处内陆,交通不便、区位太差,委内端拉的卡尔马斯虽距马拉开波湖不远,但是没有出湖港,基本上仍是内陆矿区市镇。这样,一旦石油开采业萎缩,它们的存在价值也就开始下降。
2.资源禀赋和经济基点。石油城市拥有资源的多少特别是替代资源的多少对其经济转型具有重要作用。一般来说,依靠一种自然资源的开发而兴起,又依赖另一种自然资源的开发而保持繁荣的石油城市是少见的。但是,石油城市是否拥有其所依托的石油资源以外的其它资源以及对这种资源的保护和利用程度,对其经济转型具有重要意义。休斯顿在发现大油田之前,经济支柱是农牧业,其周围有丰富的土地和草原资源。在石油和石油化工崛起和后来经济调整中,休斯顿有效地利用了农牧资源,使休斯顿成为全美最大的小麦输出地,其牲畜存栏数为德州第二,奶牛数和销售额为德州第一,蔬菜作物德州第五,肉牛也名列前茅。卡尔加里也拥有较丰富的草原资源,它使卡尔加里市成为加拿大重要的畜牧生产基地,成为加拿大第三大牛市。在休斯顿和卡尔加里的发展和繁荣中,这些资源也作出了重大贡献。但是,在石油城市的发展中,若为了眼前利益,没有很好地保护和利用这资源,反而破坏和损毁这些资源,结果就另当别论了。
在资源禀赋中,需要特别提及的是人力资源问题。休斯顿和卡尔加里都拥有一定数量的高素质和相对稳定的人力资源。这些资源在其城市替代产业的兴起和向综合性城市转换的方向、速度和规模上发挥了重要的作用。卡尔加里上个世纪80年代初遭受石油危机冲击时,正是一些受过高等教育和有技术专长的人才,领办形成了许多私营公司。这些公司摆脱了传统产业,转向高新技术领域,才形成了其经济多元化的主要成份。可以说,人力资源禀赋越高,就越有利于城市避免走向衰退,越有利于城市多元产业的形成并向综合性城市过渡。
与资源禀赋相联系的是经济基点问题。经济基点是指城市已经形成的经济规模和水平。一般来说,石油城市的资源禀赋越高,其已经或能够形成的经济规模就越大,水平就越高。较高的经济基点,使石油城市有较强能力进行多元产业的选择和培育。针对资源枯竭和市场波动带来的危机,其补救措施的选择余地也大。这样就有利于城市的稳定发展和持续繁荣。作为繁荣典型的休斯顿和卡尔加里都是经济基点较高的城市。休斯顿在50年代石油开采尚未下滑时就已拥有相当雄厚的经济实力,这为石油化工的崛起提供了非常好的条件。随着石油化工的崛起,其经济实力进一步增加,又为不依托资源的其它产业特别是高新技术产业的发展创造了条件。正是这一强大的经济基点,有力地促进了休斯顿多元经济的形成。相反,作为衰退典型的基尔库克和卡尔马斯都是较小的城市,经济基点低,基础较弱,在资源枯竭和市场危机的冲击下,其很难具有选择与培育多元产业的能力和摆脱石油枯竭与市场危机的能力,衰退就不可避免了。
3.经济体制和市场结构。不同的经济体制对石油城市发展的影响是不同的。在西方市场经济体制条件下,生产要素流动的障碍较少,受利润准则的支配,生产要素会在不同空间区域上做出毫不留情的选择。这时,石油城市的发展易趋向两极。区位较好的石油城市,随着资源的开发,资本迅速集中,并按资源的开采、资源的加工及服务和其它产业陆续投放,城市持续繁荣。反之,区位不好的石油城市,当出现资源萎缩枯竭和市场危机时,由于利润减少,搞其它产业又无利可图,生产要素就会迅速转移,城市走向衰落。休斯顿和卡尔马斯正是这样正反两种类型。在计划经济体制条件下,生产要素流动的障碍较多,石油城市的发展基本不受市场利润原则的影响。整体性利益、区域性经济分工和国家发展战略在这里起决定性作用。在这里,国家往往主导着石油城市的收益分配和资本投放。国家既可以根据情况集中力量促进某些石油城市的发展,或者规定其怎样发展,也可以放弃其发展。因此,在计划经济体制下,石油城市自身的选择能力极弱,很难根据自身发展的要求适时地做出有效的战略决策和战略调整。巴库原有的经济基础优于休斯顿,区位与其相当,只是由于经济体制不同,其结局也不同。当然,经济体制对石油城市发展的影响远不止这些,对我国的石油城市来说,长期计划经济体制带来的经济运行状态和制度运行状态,将会深刻地作用于这些石油城市的经济转型。
与经济体制相关联的另一个问题是市场状况。这里所讲的市场状况包括两方面内容:一是市场结构,二是市场价格。对石油城市来说,市场结构主要是指石油资源产品生产的分布状态。前苏联的巴库和我国玉门的兴起,一个重要因素是它们曾是近于独家垄断的石油生产基地。后来伏尔加——乌拉尔油田的发现和开发使得巴库的地位大幅下降,克拉玛依油田的发现和开发就使得玉门油田的地位大幅下降。在计划经济时代,这种市场结构的变化对石油城市发展的影响尚不明显或只反映在该城市在国家宏观计划中战略位置的变化上。而在市场经济的条件下,情况就完全不同了,它将直接引起或加重处于劣势的石油城市的危机。资源产品市场价格的变动,对石油城市的发展影响是巨大的。休斯顿和卡尔加里主要不是由于石油资源的减少和衰竭而开始进行经济调整,而是由于市场价格的冲击引发的石油危机。我国正在走向市场经济,市场价格对我国石油城市的影响已经体现出来。我国的许多石油城市面临的是资源枯竭和市场竞争的双重压迫。
4.发展战略。发展战略是石油城市兴衰的最重要的主观因素。可以说,几乎所有走向持续发展的石油城市都得益于战略决策的正确,几乎所有走向停滞和衰落的石油城市也同样受害于战略决策的失误。一般来说,矿业型的资源型城市发展通常经历三个时期。第一个时期是采掘业及为之服务产业的发展。第二个时期是随着采掘业的壮大,其产品的加工业随之发展。第三个时期是不依托资源的其它产业的发展,资源型城市转向综合型城市。休斯顿战略决策的正确在于,早在其石油开采处于兴盛阶段之时,就考虑到了资源衰减可能带来的困境,开始积极实现经济的多元化调整。休斯顿当局充分利用其比较优势,在强大的石油采掘业的基础上发展石油化工业,利用港口发展造船业。同时,创造条件吸引其它产业进入,导致机械制造、电子、宇航以及金融、保险等产业的迅速兴起,后来生物工程、卫生保健及服务业等新技术产业又迅速成长起来。这种多元化的产业结构,使得其在资源衰减之后,仍具有持久发展的基础,保持了长久繁荣。而前苏联的巴库,在其采油和炼油工业发展起来之后,没有抓住这一有利时机,进行多元化调整。当石油中心转移之后,其再想发展非石油产业已经为时已晚,导致其现在经济发展的停滞状态。
二、适时、科学地由一元经济向多元经济转变是石油城市经济转型的关键所在
我国的石油城市与国外特别是西方国家的石油城市相比,由于社会制度、经济体制、地理环境、资源状况和发展历史等因素不同,其经济调整的主导思想、发展方向和方式方法也有所不同,但适时、科学地由一元经济向多元经济转变是共同的,这是石油城市发展的共同规律。因此,国外石油城市由一元经济向多元经济战略转变的成功经验值得我们借鉴。休斯顿是这种经济转变的最成功的典范。休斯顿早期是以农牧业为主导的经济。20世纪初发现大油田后,转为以石油开采业和炼油业为主导的经济。40年代开始发展与石油资源密切相关的石油化工业。50年代以后机械制造、电子工业陆续兴起。60年代以后宇航业及金融、保险、教育、法律、世界贸易等迅速发展起来。70年代以后生物工程、医药卫生保健业及现代服务业成长发展起来。80年代以后高新技术产业也开始形成。休斯顿经济由一元向多元转变值得我们借鉴的首先是其适时性和科学性。适时性表现在休斯顿多元产业在石油采掘业的黄金时代就已经开始,并且不断地在新的基础上一次又一次向多元化和更高层次的多元化发展。从另一个角度看,休斯顿的经济调整是先有“一元”,在“一元”发展到一定程度,形成了一定规模,具备了一定的资金、人才和市场条件后,再及时地、循序渐进地、有目标分阶段地转向多元经济。科学性表现在,休斯顿的经济调整是从自己的实际情况出发的,它充分利用了自己的比较优势,遵循了经济发展的规律。其一,休斯顿经济的多元化发展不是多元的齐头并进,而是有主次、有先后、有大小的多元化发展。我们可以看出,休斯顿是大约10年左右一批新产业兴起,这些又都是休斯顿经济发展所内在要求的。其二,休斯顿经济的多元化发展是依赖石油资源的多元化和非依赖石油资源的多元化双向结合的发展模式。依赖石油资源的多元化是指以石油、天然气为原料的加工、深度加工和综合利用产业及为这个体系服务的辅助性产业。非依赖石油资源的多元化是指电子、航天、生物工程、医疗卫生、农牧业和服务业等产业。这种纵横双向结合的多元化产业构成了休斯顿完整、稳定的能够克服资源和市场双重危机的经济体系。其三,休斯顿经济的多元化发展中,不断地吸收、利用和发展高新技术是其成功的重要因素。休斯顿经济的多元化发展过程,也是经济增长从依靠自然资源转向依靠科技进步,依靠高新技术的过程。在其纵向也即依赖石油资源的多元化发展中,不断吸收利用新技术是显著特点,资源优势通过技术优势变成了真正的稳定的优势,而其横向也即非依赖石油资源的多元化发展中,一开始就以高新技术为出发点。
休斯顿经济从一元转向多元化的成功之处还在于其获得了基础设施、科技供给及政策和人文环境的强有力支持。这尤其值得我国石油城市借鉴。在休斯顿经济发展中,政府一贯重视并不遗余力地进行基础设施的建设。早在经济繁荣之前,休斯顿就进行大规模的基础设施建设,为经济繁荣创造条件。在经济繁荣时,抓住机会着力完善基础设施。即使在经济滑坡时,休斯顿仍继续扩充基础设施,以迎接经济的复苏和新的繁荣。80年代是休斯顿经济的滑坡阶段,在非常困难的情况下,仍投资87亿美元用于高速公路、飞机场、国际会议中心等基础设施建设。经过多年的积累,休斯顿已经拥有海陆空并举的交通运输网络,拥有了名列世界前茅的港口吞吐能力,拥有了高水平的通迅信息网络。它们在休斯顿经济调整和持久繁荣中发挥着极其重要的作用。在休斯顿经济发展中,科学技术、文化教育水平等智力资源的供给也发挥了非常重要的作用。在休斯顿地区,高等教育有30多所大学,普通教育有22个学区、200多所学校。它们为经济发展提供了充裕的高素质劳动力资源。休斯顿地区还有许多著名的大学和研究院所,这些大学和研究院所紧密结合休斯顿经济发展的需要,进行科学研究,不断提供实用的科学技术成果。政府全力支持科研工作,每年都为大学和科研院所提供充足的研究经费并通过研究中心将大学和研究院所的专家、政府官员、企业经理、金融银行家、工程师组织起来协作攻关,科技成果的产出率和转化率极高。这是休斯顿经济不断向更高层次的多元化发展的科学技术依托和源泉。在休斯顿经济发展中高质量的工作环境和生活环境建设也起到了不可忽视的作用。休斯顿政府努力营造一种积极向上,健康蓬勃的人文环境,政府与企业紧密合作,企业与企业既互相竞争与密切协作,政府制定了许多优惠政策吸引优秀人才。这里每年都多次举办国际体育活动、文化节活动和国际会议。这里的生活环境优美,有繁华的各类商店、饭店、宾馆,有各种体育和文艺场馆等娱乐设施,仅公园就有200多个,有良好的居住条件、教育环境和医疗保健。这里的税收全美国最低,个人生活消费品价格全美国最低。这一切既为吸纳人才、留住人才创造了有利条件,也为生活在这里的人们的身心健康从而以旺盛精力努力工作提供了保障。
此外,休斯顿经济由一元向多元化发展中还有两点经验值得我们借鉴。一个是把经济的发展不仅纳入全地区、全美国,而且纳入到世界经济的发展轨道中去。在吸引世界各国的企业界、金融界和科技界在休斯顿投资、办厂、搞贸易的同时,其自身的经济活动也辐射到世界各地,形成了面向整个世界的经济网络。另一个是在经济多元化发展中特别注意保护和利用石油资源以外的其它资源。继续发展农牧业就是休斯顿经济多元化发展的一个重要方面。在石油和石油化工崛起过程中,休斯顿并没有轻视农牧业的发展,而是继续推进农牧业的发展,并创造条件使之走向现代化农牧业。现在在休斯顿地区有2000多家农场和牧场,其粮食作物、蔬菜和畜产品在德州都占有重要位置,是其多元化发展中的重要“一元”。
卡尔加里经济的多元化发展与休斯顿有相似之处,突出表现在:高新技术、高新技术产业和企业的技术进步在多元化调整中起着主导作用。卡尔加里经济多元化发展中迅速崛起的大批中小企业,形成了和传统产业不同的高新技术产业群,它们和大企业相依相存,共同发展,有力地支持了卡尔加里经济的多元化发展。卡尔加里市政府在积极引导、提供服务、孵化扶植等方面发挥了重要作用。同样,卡尔加里市在软硬环境建设方面也作出了巨大的努力,创造了十分有利的条件。在我国石油城市经济的多元化发展中,这些都是值得我们借鉴的。
三、我国石油城市经济转型的若干政策措施
我国的石油城市与国外的石油城市相比,有其相似之处,但由于我国石油城市的形成受到我国原有工业基础、赶超型增长模式、国外封锁和战争压力,特别是传统计划经济体制及国有经济布局结构等因素的影响,又有其不同之处。这些不同之处构成我国石油城市的特殊性质。其一,在传统计划经济体制下,与国有经济布局结构相一致的生产体系分割,造成了这些石油城市经济结构的畸型状态。表现为产业结构、科技结构、所有制结构、人力资源结构、企业的规模结构等均呈不合理状态。这种经济结构,自身的调整弹性很小,自我选择和自我发展能力极弱,很难抗拒资源危机和市场竞争的冲击。其二,城市功能严重弱化。这种城市功能的弱化首先表现为城市与企业的功能倒错。我国石油城市的形成一般是先有企业后有城市。这些企业通常是国家巨资投入形成的大型和特大型国有企业,并且是完全按计划经济体制模式来构建和运作的“大而全”企业。在相当长的时间里,国有企业自身形成了庞大的自我服务体系,由于城市发展高度依赖国有企业,使得城市提供的公共产品很难替代企业的社会功能。又由于企业不得不“办社会”,其自身的发展步履艰难,不堪重负。尽管随着经济体制改革的不断深入,这一矛盾有所缓解,但问题仍很严重。城市功能的弱化还表现为城市的社会服务功能和基础设施建设严重滞后。我国的石油城市大多是国家在一定时期内集中大量的人力、物力和财力迅速进入资源地而形成的,由于城市形成的被动性和实发性,加之发展战略等政治和经济因素的影响,城市的社会服务功能和基础设施建设严重滞后于生产建设。同时,石油城市一般是在矿区和厂区的基础上建立起来的,城市规则和建设往往以矿区为主线,要么布局分散,难以形成集聚效应,要么生产区和生活区混建杂处,环境恶劣。而且,我国的石油城市大都地处偏远,区位不好,城市发展的基础性条件极差。其三,生态破坏严重,环境污染加剧。在传统的经济增长模式下,在“先生产,后生活”、“先治坡,后治窝”的思想指导下,石油城市自然资源的开发过程中,往往伴随着严重的环境污染和生态破坏。这些都严重地威胁着石油城市的生存和发展环境。其四,管理体制不顺,地方政府管理职能弱化。工矿企业是石油城市的主体,也是其城市经济的真正主宰者。在传统体制下,城市发展倒向企业发展目标。管理体制基本上是政企合一,以企代政。进入市场经济时期后,政企虽分开,但形成分散管理格局。大企业作为石油城市的主体,大都受“条条”管理,服从于“条条”的发展目标,基本上封闭运行。
上述石油城市运行的基本特点,也是其实现经济转型的主要制约因素。从国外石油城市可持续发展的典型分析来看,其成功之处无外乎这样几个大的方面,即具有统筹全局能力和制定并实施其经济发展战略的政府的领导作用;符合产业发展规律,由一元到多元的产业结构所形成的综合发展能力;强大而完善的城市功能包括完善的城市服务功能和基础设施的强有力支持。而这些正是我国石油城市所欠缺的基本条件或薄弱环节。由于我国石油城市的情况千差万别,其发展之路亦有所不同,但以下几方面应是其面临的共同的和突出的问题:首先,要着力进行体制创新。体制创新包括众多方面,其核心和最紧迫的是转变和强化政府职能,充分发挥政府在石油城市经济转型中的调控作用。这当中特别是要解决好城企关系问题。石油城市中的很多主导型大企业以往都是中央级企业,城企关系首先是一种中央与地方的利益关系。城市和大型国有企业在发展目标和战略取向上的离心倾向是石油城市经济转型的重要制约因素。因此,首先应该在国家层面进行科学的制度安排,调整石油企业与所在城市的关系。应该说,石油石化企业的“条条”与城市的“块块”具有各自的优势,二者的合作可以使优势互补,这既是可持续发展的选择,也是共同兴旺的途径。双方有责任按照市场经济的规律,建立起互为依托、互惠互利、共同发展的新型合作关系。其次,要有效地进行经济结构调整。石油城市要加大产业结构调整的力度。在主导产业仍具有竞争能力的城市中,应在继续发挥主导产业优势的同时,加大科技投入,延长相关产业链和产品链。同时,要根据客观需要和资源条件及区域分布的特点实现各类企业之间的资产重组,建立一种有竞争能力的生产体系。对于主导产业逐步失去优势的城市,要充分利用两种资源和两个市场。走联合开发之路,创立名牌产品,提高市场占有率。无论哪一种类型的石油城市,都要努力培育和促进新兴产业特别是高新技术产业的发展。要动员和引导各种民间资本的投入,促进各类非国有制经济的成长,以逐步替代支撑城市经济发展的原有产业。石油城市的经济结构调整十分复杂,应该在国家、城市、企业三个层面上展开和联动。第三,要努力培育和完善城市功能。由于特定历史原因,石油城市中大型国有企业办社会呈现范围广延化、规模庞大化、功能多重化状态,大型国有企业集生产建设、生活服务、科教文卫、治安消防乃至社区管理于一体,由此派生出两个城市功能主体:一是以市政地方为主体经济社会运行的城市功能圈:二是以大型国有企业为主体经济运行的城市功能圈。这种城市功能的双轨制运行,一方面,造成重复建设,效率低下,运行不畅,城市综合功能难以形成:另一方面,也造成城市和企业内部的一系列弊端,政府职能残缺、弱化,大企业自身不堪重负,竞争力大大降低。因此,实现企业办社会的功能替代就成为完善城市功能的当务之急。此外,在我国石油城市发展中,城市建设明显落后于其工业化进程的矛盾非常尖锐,经济发展不能获得城市设施的有力支持。因此,加快城镇建设应是培育城市功能的重要方面。在城镇建设中,要按照现代化城市的发展趋势,统筹考虑经济、人口、资源和环境的协调发展,合理安排城市的空间布局、产业布局、人口分布和基础设施建设。创建优良的投资环境和生活工作环境。第四,要着力开发新的资源。石油城市过去赖以立市的资源主要是矿产资源,这是一种不可再生资源,随着开采时间的延长,枯竭是不可避免的。而科技、技术、人才等社会资源将超越矿产资源的局限,应当大力培育、挖掘和筹集,使之转化为源源不断的生产力。
 
参考文献:
    1、大庆区域经济调整规划项目组.大庆区域经济调整规划研究[M].中国社会科学出版社,1995.
    2、王元.重视单一产业性城市的振兴与可持续发展问题[J].经济工作者学习资料,1999(19).
    3、吴燕妮.资源用完了怎么办[N].中国经济时报,1999.
    4、丁磊、施祖麟. 资源型城市经济转型[J] 清华大学学报(哲学社会科学版),2000,(I).
    5、赵天石等.资源型城市可持续发展战略问题研究[M]北京:红旗出版社,2001.


作者简介:纪玉山(1948—),男,吉林长春人,吉林大学中国国有经济研究中心研究员、教授、博士生导师,主要研究方向:社会主义市场经济理论。赵天石(1955—),男,黑龙江大庆人,吉林大学经济学院博士研究生;贾成中(1973—),男,黑龙江大庆人,吉林大学经济学院硕士研究生。本课题为教育部人文社会科学重点研究基地吉林大学中国国有经济研究中心2003年重大项目“东北老工业基地资源型城市发展接续产业问题研究”子课题之一《东北老工业基地资源型城市发展接续产业与走新型工业化道路问题研究》的阶段性成果。

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